零基预算改革是一种具有重要意义的预算编制方法改革，以下是其对打破财政支出固化格局的作用分析：
一、零基预算的内涵
1. 定义
零基预算（Zero Base Budgeting，ZBB）是指在编制预算时不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，对每个预算项目进行重新评估和审核，以确定其必要性、合理性以及优先顺序，进而确定预算资金分配的一种预算编制方法。
2. 与传统增量预算的区别
增量预算
在传统的增量预算编制方法下，预算往往是在上一年度预算的基础上，根据一定的增长比例（如GDP增长率、通货膨胀率等）或政策调整进行简单的增加或减少。这种方法容易形成财政支出的“基数”概念，即以往的支出项目和金额被默认为合理的，新增加的预算主要是在基数上进行调整。
零基预算
零基预算则摒弃了这种“基数”观念，它要求对所有的预算项目，无论是新的项目还是延续性项目，都要重新进行全面的审查和评估。每个项目都必须根据其对组织目标的贡献程度、成本效益等因素来争取预算资金，而不是基于过去的预算分配情况。
二、打破财政支出固化格局的表现
1. 项目重新评估与资源优化配置
重新评估项目必要性
在零基预算改革中，所有预算项目都要重新审视其存在的必要性。对于一些长期存在但实际效益不高、与当前政策目标不符的项目，可能会被削减或取消预算。例如，某些地方政府可能存在一些多年来一直有预算安排但成效甚微的产业扶持项目，通过零基预算改革，对这些项目进行深入分析，如果发现该产业已经不符合当地的发展战略或者没有达到预期的带动效果，就可以停止对其的财政资金支持。
打破部门利益固化
传统预算模式下，部门之间容易形成固定的预算分配格局，部分部门为了维护自身利益，会不断争取更多预算而不顾项目实际效益。零基预算要求根据项目的实际需求和效益分配资金，这有助于打破部门之间的利益固化。比如，一些职能部门可能长期占用大量财政资金用于一般性行政支出，在零基预算下，这些部门必须重新证明其支出的合理性，从而促使部门更加注重提高资金使用效率，将资金投向更符合公共利益和政策目标的项目上。
2. 资金分配灵活性提高
适应政策变化
随着社会经济的发展，政府的政策目标也在不断调整。零基预算能够更好地适应这种变化。例如，当政府提出新的环保政策目标时，在零基预算编制过程中，可以根据环保项目的实际需求灵活分配资金，而不必受限于以往环保预算的基数。如果以前环保预算基数较低且分配不合理，在零基预算下，可以重新评估并大幅增加对关键环保项目（如污水处理设施建设、大气污染防治技术研发等）的资金投入，同时减少对其他不再重要项目的资金安排。
应对突发情况
在面临突发情况如自然灾害、公共卫生事件等时，零基预算的灵活性优势更加明显。以应对新冠疫情为例，采用零基预算的政府可以迅速调整预算资金的分配方向，将更多资金投向疫情防控物资采购、医疗设施建设、医护人员补贴等方面，而不必受传统预算中其他项目预算安排的束缚。
3. 促进财政资金使用效率提升
成本 效益分析
零基预算强调对每个预算项目进行成本 效益分析。通过这种分析，政府能够确定哪些项目能够以较低的成本获得较高的效益，从而优先保障这些项目的资金需求。例如，在教育领域，对于不同的教育项目如职业教育技能培训项目和传统学术教育项目，可以进行详细的成本 效益分析。如果职业教育技能培训项目能够在较短时间内使受培训者提高就业能力，对地方经济发展有更直接的促进作用，且单位成本相对较低，那么在零基预算编制时就可以适当增加对该项目的资金投入，提高整体财政资金在教育领域的使用效率。
绩效导向
零基预算与绩效管理紧密结合。只有那些能够明确设定绩效目标并且有望达到目标的项目才能获得预算资金。这促使各部门在项目实施过程中更加注重绩效，积极提高项目的执行效果。例如，在城市基础设施建设项目中，如果一个道路改造项目设定了明确的绩效目标，如在规定时间内提高道路通行能力、减少交通拥堵程度等，并且通过有效的项目管理有望实现这些目标，那么在预算分配时就会得到优先考虑。这种以绩效为导向的预算分配方式能够有效提升财政资金的整体使用效率，避免资金浪费在无效益的项目上。
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